COUR SUPRÊME ADMINISTRATIVE 27-4-1957 (Affaire No. 1565-2e A.J.) MM. El Sayed Aly El Sayed (Prés. du Conseil d'Etat) ; Ibrahim El Diwani, El Imam El Imam El Khoreibi, Aly Ibrahim Boghdadi et Moustafa Kamel Ismaïl (C.C.). I.—Recours devant la Cour Suprême Administrative — Il porte sur la branche du jugement attaqué relative à l'indemnité à l'exclusion de celle relative à l'annulation — Il appartient à cette Cour d'évoquer la branche relative à l'annulation — Raison. II.—Révocation autrement que par la voie disciplinaire — Le Décret-Loi No. 181 de 1951 — Sa légalité. III.—Révocation autrement que par la voie disciplinaire — Ce droit est reconnu au Conseil des Ministres par la loi portant statut des fonctionnaires de l'Etat, et les décrets et lois antérieurs — La révocation doit être motivée par des considérations tirées de l'intérêt général et des motifs graves existant chez le fonctionnaire. IV.—Révocation autrement que par la voie disciplinaire — Le Décret-Loi No. 181 de 1952 — Il déclare un principe qui était reconnu au fonctionnaire dans le passé — Il a établi des garanties nouvelles au profit du fonctionnaire. V.—Recours en annulation — L'article 7 du Décret-Loi No. 181 de 1952 interdit ce recours — Cette disposition n'est pas inconstitutionnelle — Il est inadmissible de soutenir que cette disposition comporte une violation du principe de l'égalité devant la loi — Raison. VI.—Révocation autrement que par la voie disciplinaire — Le Décret-Loi No. 181 de 1952 interdit tout recours en annulation ou en suspension des décisions prises en vertu de ce décret-loi ou sous son empire — Il n'y a pas lieu de distinguer s'il a été fait ou non une saine application du dit décret-loi — Cette règle est applicable que la violation ou l'altération des faits soient imputés à la commission d'épuration elle-même ou à l'autorité dont émane la décision. VII.—Responsabilité — Nécessité d'une faute, d'un préjudice et d'une relation de cause à effet — La responsabilité de l'Administration n'est pas engagée si la décision est conforme à la loi, quelle que soit la gravité du préjudice encouru — Raison. VIII.—Fonctionnaire — Sa révocation en vertu du Décret-Loi No. 181 de 1952 — Cette décision doit être fondée sur un motif juridique la justifiant — Etendue du contrôle exercé par la juridiction administrative sur cet élément en vue de trancher la demande en dommages-intérêts. IX.—Révocation autrement que par la voie disciplinaire — Décret-Loi No. 181 de 1952 — Les reproches et soupçons suffisent pour justifier la décision portant révocation — Il n'est pas nécessaire d'établir les faits imputés d'une manière certaine et préemptoire. X.—Révocation autrement que par la voie disciplinaire — Le Décret-Loi No. 181 de 1952 — Le contrôle juridictionnel en vue de s'assurer de l'existence des reproches et soupçons ayant servi de base à la décision portant révocation — Il n'appartient pas à la juridiction d'en reprendre l'examen en pesant les preuves, indices et présomptions en vue de s'assurer de l'existence de l'état de fait constitutif de l'élément du motif, ni de s'immiscer dans l'appréciation de la gravité de ce motif ainsi que des effets qui pourraient en découler. L'étendue de ce contrôle se limite naturellement à savoir si la conclusion tirée par la décision attaquée est judicieusement déduite de données de nature à la comporter légalement et matériellement. I.—Le recours formé par le président du corps des commissaires du gouvernement contre le jugement attaqué porte sur la branche relative à la réparation à l'exclusion de celle relative à l'annulation. Ceci n'empêche pas la Cour Suprême Administrative de vérifier s'il a été fait ou non une saine application de la loi a cette dernière branche du jugement. En effet, le litige se ramène à l'appréciation de la légalité de la décision attaquée, surtout si les deux branches présentent un rapport étroit de connexité constituant ainsi deux aspects d'un même principe et deux conséquences fondées sur une même base juridique. II.—Le Décret-Loi No. 181 de 1952 relatif à la révocation des fonctionnaires autrement que par la voie disciplinaire, émane d'une autorité investie du pouvoir législatif, et sa promulgation a été commandée par des exigences impérieuses se rattachant à un intérêt supérieur, à savoir la nécessité d'épurer l'organisme gouvernemental des tares qui l'entachent, et ce pour sauvegarder l'intérêt général. Ce étant, les lois promulguées dans ce but répondent au principe de la légalité, étant donné qu'elles tendent à la protection de la société et à la sauvegarde de ses intérêts. Par ailleurs, la constitution égyptienne a admis, dans plusieurs de ses dispositions, la théorie de la nécessité, et elle a été suivie, dans cette voie, par les législations civiles et pénales et même par la jurisprudence. Au surplus, si la raison qui a déterminé la promulgation de la loi sur l'épuration de l'Administration gouvernementale, la justifie en temps normal, il en est ainsi a fortiori dans les circonstances exceptionnelles d'une réforme totale. III.—Le droit appartenant au Conseil des Ministres de révoquer les fonctionnaires autrement que par la voie disciplinaire est un droit reconnu depuis longtemps, fondé sur les décrets et les lois successifs qui l'ont prévu. Il a été reproduit par l'article 107 de la Loi No. 210 de 1951, portant statut des fonctionnaires de l'Etat, qui mentionne, parmi les causes mettant fin au service du fonctionnaire, sa révocation ou sa mise à la retraite en vertu d'une décision disciplinaire, ainsi que sa révocation en vertu d'un décret ou d'une ordonnance républicaine ou d'une décision spéciale du Conseil des Ministres. Le fait que ce droit appartient au dit conseil a pour conséquence que l'appréciation de l'aptitude du fonctionnaire d'assumer les charges de la fonction publique et d'y être maintenu est laissée à l'initiative exclusive du gouvernement qui l'avait nommé. Toutefois, l'exercice de ce droit n'est légal que si la révocation est justifiée par des considérations tirées de l'intérêt général et basée sur des motifs graves existant chez le fonctionnaire. IV.—Par le Décret-Loi No. 181 de 1952, le législateur n'a pas innové en créant un droit qui n'existait pas antérieurement. Il s'est contenté d'établir au profit du fonctionnaire, des garanties nouvelles qui ne lui étaient pas reconnues dans le passé, et ce en soumettant son cas aux commissions de l'épuration, comme il lui a accordé des droits pécuniers en ce qui concerne le règlement de sa pension. V.—L'article 7 du Décret-Loi No. 181 de 1952 prescrit qu'aucun recours en annulation ou en suspension des décisions prises en vertu du présent décret-loi ne sera recevable. Bien que cette disposition constitue une dérogation à la compétence attribuée à la juridiction administrative, toutefois, on ne saurait reprocher au législateur d'avoir édicté ce texte pour des considérations tirées de l'intérêt général. Il s'ensuit que du moment que cette interdiction, établie par cet article, est conçue d'une manière générale et abstraite, on ne saurait lui reprocher d'être inconstitutionnelle sous prétexte d'avoir dérogé au principe de l'égalité devant la loi. En effet, la dite loi n'implique pas une privation absolue des droits sans réparation équitable, mais en réglemente l'exercice, sans discrimination aucune à cet égard entre les membres d'une même catégorie de fonctionnaires se trouvant dans les mêmes situations légales. Il est à remarquer que les tribunaux égyptiens ne pouvaient, avant l'institution du Conseil d'Etat, annuler, modifier, interpréter les décisions administratives ou en arrêter l'exécution; et leur compétence se limitait à statuer sur la demande en réparation des préjudices résultant de ces décisions. Si donc la loi sur le Conseil d'Etat a réglementé pour la première fois le recours en annulation, rien n'empêche, du point de vue constitutionnel, de suspendre en partie cette loi d'une manière provisoire pour une période déterminée, dans le cas où cette suspension est commandée par des considérations d'intérêt général. Ceci d'autant plus que la juridiction administrative ne jouit pas de la pleine juridiction en matière du contentieux de l'annulation dont la portée est limitée en vertu de la loi. VI.—L'article 7 du Décret-Loi No. 181 de 1952 interdit le recours en annulation ou en suspension des décisions prises en vertu du dit décret-loi et sous son empire. Il n'y a pas lieu de distinguer s'il a été fait ou non une saine application du dit décret-loi et quelle que soit la nature de la violation de la loi ou de l'altération ou de l'exposition des faits. Peu importe, d'ailleurs, que le grief soit reproché à la commission d'épuration elle-même ou à l'autorité administrative dont émane la décision attaquée, étant donné que le but visé par cette interdiction est d'empêcher toute contestation tendant à la réintégration au service du gouvernement par la voie du recours en annulation ou en suspension de l'exécution en vue d'assurer la stabilité de l'appareil administratif. VII.—La responsabilité de l'Administration n'est engagée, du chef des décisions rendues par elle que si la décision est entachée de vice, qu'il en résulte un préjudice et qu'il y ait une relation de cause à effet entre la décision illicite, c'est-à-dire la faute de l'Administration et le dommage subi par la victime. Il s'ensuit que si la décision est régulière et conforme à la loi, l'Administration ne répond pas de ses résultats quelle que soit la gravité du préjudice subi par la victime par suite de son exécution. En effet, l'article 8 de la Loi No. 165 de 1955 portant réorganisation du Conseil d'Etat, dispose dans son alinéa 9e que: "les recours mentionnés aux Nos. 3, 4, 5 et 6 ne sont recevables que s'ils sont fondés sur l'incompétence ou sur un vice de forme ou sur une violation ou une fausse application ou interprétation des lois ou règlements ou sur un abus du pouvoir". L'alinéa 5 est relatif au recours formé par les fonctionnaires publics en annulation des décisions administratives ordonnant leur mise à la retraite ou en disponibilité ou leur révocation, autrement que par la voie disciplinaire. De même, l'article 9 de la même loi dispose : "La Cour du contentieux administratif est seule compétente pour statuer sur les demandes en réparation du préjudice résultant des décisions mentionnées à l'article précédent, qu'elles lui aient été soumises par voie principale ou par voie accessoire". Les articles 3 et 4 de la Loi No. 9 de 1949 contiennent la même disposition. Enfin, l'article 18 de la loi sur l'organisation judiciaire No. 147 de 1949 prévoit, dans son alinéa 2, que les tribunaux de l'ordre judiciaire "peuvent statuer sur les actions en responsabilité civile intentées contre le gouvernement en raison des mesures administratives prises en violation des lois et règlements". Il résulte de ces dispositions que le législateur a fait dépendre la responsabilité de l'Administration du chef des décisions administratives causant un préjudice aux particuliers, de l'existence de l'un des vices prévus par la loi. Il s'ensuit qu'en l'absence d'un tel vice, la responsabilité de l'Administration n'est pas engagée qu'elle que soit la gravité du préjudice subi par les particuliers par suite de l'exécution de la décision. VIII.—La décision portant révocation d'un fonctionnaire en vertu du Décret-Loi No. 181 de 1952 doit, à l'instar de toute autre décision administrative, être fondée sur des motifs la justifiant à savoir l'existence d'un état de fait ou de droit légitimant cette décision. Si donc cette cause fait défaut, qu'elle est illicite, qu'elle n'est pas déduite des pièces de l'affaire, qu'elle n'est pas tirée judicieusement de données de nature à la comporter légalement ou qu'enfin, la qualification des faits, à supposer leur existence matérielle, n'aboutit pas à la conclusion retenue par la décision, celle-ci ne réunit pas l'un de ses éléments, à savoir l'élément du motif, et, par suite, elle est contraire à la loi et donne lieu à des dommages-intérêts si les autres conditions y relatives se trouvent remplies. Par contre, si la conclusion est judicieusement déduite de données, de nature à la comporter légalement et matériellement, la décision a un motif justificatif et elle est conforme à la loi. IX.—Par le Décret-Loi No. 181 de 1952, le législateur, dans sa préoccupation d'épurer l'organisme gouvernemental et de le réorganiser sur des bases solides et saines, s'est contenté des reproches et soupçons sérieux, dérogeant ainsi au principe général en matière d'incrimination. Il a autorisé expressément la révocation du fonctionnaire en vertu du décret-loi précité, du moment que des reproches ou des soupçons lui sont imputés, en exigeant seulement que les dits reproches et soupçons soient graves et sérieux, sans exiger que les faits imputés au fonctionnaire soient établis à son encontre d'une manière certaine et péremptoire, ni que les dites imputations indiquent, d'une manière catégorique, que la conduite du dit fonctionnaire porte atteinte à la dignité de sa fonction, à son honneur ou à sa bonne réputation. En effet, l'article 1 du décret-loi précité a distingué deux catégories de fonctionnaires. La première comprend les incapables. Par ce terme, on entend les fonctionnaires inaptes au service, les fonctionnaires capables, mais qui ne fournissent pas du travail, ou ceux d'entre eux qui sont capables et actifs, mais que le nouveau régime ne leur convient pas. La seconde catégorie comprend ceux d'entre eux sur le compte desquels existent des reproches ou des soupçons sérieux portant atteinte à la dignité de leur fonction, à leur honneur ou à leur bonne réputation. Il n'est pas exigé, à l'égard de ces derniers, que les causes d'incapacités précitées existent chez eux, mais il faut tenir compte de leur conduite en ce qui concerne leur fonction ou ses répercussions sur elle. Le législateur, en vue d'assurer la dignité de la fonction, l'intégrité et la bonne réputation de l'Administration, a autorisé la révocation du fonctionnaire sur le compte duquel existent des reproches ou des soupçons qu'il regarde comme mettant simplement dans le doute ces considérations, même s'ils n'y portent pas affectivement atteinte. C'est pourquoi, il s'est contenté, à cet égard, de simples reproches et soupçons sans exiger une preuve péremptoire. D'autre part, étant donné que le législateur n'emploie pas deux termes dans le même sens et qu'il n'a pas cumulé les reproches et soupçons, mais s'est contenté de l'existence de l'une de ces causes, il s'ensuit que le sens de chacun de ces termes diffère de l'autre et que la réalisation de l'une de ces causes suffit pour entraîner l'application du dit décret-loi. Si les soupçons par définition ne s'élèvent pas au rang d'une preuve péremptoire et n'excluent pas entièrement le doute, les reproches sont encore plus faibles en tant que preuve, ce qui n'a pas empêché le législateur d'en tenir compte et d'en déduire des effets juridiques décisifs eu égard au sort du fonctionnaire à la charge duquel elles sont retenues. C'est donc à la lumière de cette interprétation exprimant l'intention du législateur qu'il faut procéder à l'examen du cas du fonctionnaire révoqué en application de l'article 1er/2e du Décret-Loi No. 181 de 1952. X.—Il est acquis que l'Administration a révoqué le requérant sous l'empire du Décret-Loi No. 181 de 1952, en se fondant sur les reproches et soupçons à lui imputés. Il s'ensuit que le contrôle juridictionnel sur la décision attaquée se limite à s'assurer de l'existence du motif justifiant la révocation du fonctionnaire, à savoir les reproches et soupçons fournis sur son compte, et de sa conformité ou non à la loi. Toutefois, ceci n'autorise pas la juridiction de se substituer à l'autorité administrative compétente, dans les questions laissées à son appréciation, pour en reprendre l'examen et de peser les preuves, indices et présomptions en vue de s'assurer de l'existence de l'état de fait constitutif de l'élément du motif. De même, il n'appartient pas à cette juridiction de s'immiscer dans l'appréciation de la gravité de ce motif ainsi que des effets qui pourraient en découler. Tout au contraire, l'Administration a pleine latitude, pour apprécier ces preuves, indices et présomptions et de les retenir si elle en est convaincue, et de les écarter si elle doute de leur exactitude; elle a, de même, pleine latitude pour apprécier la gravité du motif et l'étendue des effets qu'elle en déduit. La juridiction administrative n'exerce aucun contrôle sur les éléments qui ont formé la conviction de l'Administration. L'étendue de ce contrôle se limite naturellement à savoir si la conclusion tirée par la décision attaquée est judicieusement déduite de données de nature à la comporter légalement et matériellement. Il s'ensuit que la réalisation ou non de l'élément du motif justifiant la décision administrative et sa conformité ou non à la loi dépendent de l'existence ou de l'absence de ces données, et du point de savoir si la conclusion est judicieusement déduite ou non de ces prémisses, et de la saine ou fausse qualification des faits à supposer leur existence matérielle.